W jaki sposób powstają nowe ustawy. Poznaj etapy trybu ustawodawczego

W jaki sposób powstają nowe ustawy. Poznaj etapy trybu ustawodawczego

Co to jest inicjatywa ustawodawcza i komu przysługuje

Inicjatywa ustawodawcza, czyli prawo do przedkładania projektu ustawy Sejmowi, przysługuje podmiotom określonym w obowiązującej Konstytucji RP. Zaliczono do nich:• prezydenta RP,• Radę Ministrów (rząd),• Senat – ma inicjatywę ustawodawczą jako całość, ale projekt ustawy musi być zgłoszony za pośrednictwem grupy 10 senatorów lub komisji senackiej, • posłów – wymagane jest by projekt ustawy był zgłaszany przez grupę co najmniej 15 posłów lub stałą komisję sejmową,
• grupę co najmniej 100 tysięcy obywateli – tzw. inicjatywa ludowa lub
obywatelska. Prawo do niej przysługuje obywatelom posiadającym czynne oraz
bierne prawa wyborcze i stanowi jedną z form demokracji bezpośredniej.

Istnieją dwa przypadki, gdy inicjatywa ustawodawcza ulega ograniczeniu

Konstytucja przewiduje dwa przypadki, gdy prawo do inicjatywy ustawodawczej ulega ograniczeniu. Pierwszy z nich stanowią projekty ustawy budżetowej oraz ustaw, które bezpośrednio wyznaczają sytuację finansów państwowych – prawo do inicjatywy ustawodawczej w tych kwestiach przysługuje jedynie Radzie Ministrów. Drugi to projekt ustawy o zmianie Konstytucji. Takowy mogą przedłożyć wyłącznie: posłowie  – w co najmniej 1/5 ustawowej ich liczby (92 osoby), Senat lub prezydent.

Projekt
może proponować zmiany w obowiązującej ustawie – to znaczy nowelizować
ją albo stanowić próbę uchwalenia zupełnie odrębnego aktu prawnego.
Sposób postępowania z wniesionym projektem w Sejmie, czyli procedurę
ustawodawczą, określają Konstytucja RP oraz Regulamin Sejmu RP.

Projekty ustaw składane są na ręce Marszałka Sejmu

Projekty ustaw składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu (w
praktyce parlamentarnej przyjęło się określenie „wnoszenia do laski
Marszałkowskiej”), który zarządza ich drukowanie i doręczenie posłom. Z
powodu dużej ilości projektów dotyczących tego samego problemu np.
zmiany przepisów określonego kodeksu, każdemu z nich zostaje nadany
indywidualny numer druku sejmowego. Wszystkie projekty muszą również
zawierać uzasadnienie, które przedstawia potrzeby i cele proponowanej
ustawy, zawiera przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe
oraz prawne, wskazuje źródła finansowania, czy też zawiera oświadczenie o
zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej. Marszałek Sejmu
ma prawo zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeżeli nie został on
uzasadniony zgodnie z wymogami prawnymi.

Wnioskodawca, korzystając z inicjatywy ustawodawczej, wskazuje też przedstawiciela,
którego upoważnia do reprezentowania swoich interesów podczas prac
sejmowych nad wnoszonym projektem. Ostatni może zostać skierowany przez
Marszałka Sejmu do Komisji Ustawodawczej, jeżeli wystąpi podejrzenie, że
jest sprzeczny z prawem – w tym z prawem Unii Europejskiej lub
podstawowymi zasadami techniki prawodawczej. Krok poprzedzają
konsultacje z Prezydium Sejmu. Jeśli Komisja, większością 3/5 głosów w
obecności co najmniej połowy swoich członków, zaopiniuje projekt jako
niedopuszczalny, Marszałek ma prawo zatrzymać proces legislacyjny.

Pierwsze czytanie

Rozpatrzenie
projektu ustawy przez Sejm odbywa się w trzech czytaniach. Genezy nazwy
„czytanie” należy doszukiwać się w fakcie, iż dawniej na sali obrad
czytano cały projekt ustawy.

Pierwsze czytanie ma zazwyczaj miejsce na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej.
Wspomniany wcześniej reprezentant wnioskodawców przedstawia wówczas
projekt-wraz z uzasadnieniem i oświadczeniem o zgodności z prawem UE- na
forum komisji, która przystępuje do jego szczegółowej analizy.
Wyjątkowo istotne projekty ustaw, które dotyczą m. in. zmian ustrojowych
w państwie, praw i wolności obywateli, prawa wyborczego, kodeksów oraz
podatków i finansów, reprezentowane są w trakcie posiedzenia plenarnego
Sejmu. Istnieje możliwość skierowania do tego czytania również innych projektów
ustaw, jeżeli przemawiają za tym ważne względy. Inicjatywą tego typu
dysponuje Marszałek Sejmu.

Pierwsze czytanie obejmuje
uzasadnienie projektu przez reprezentanta wnioskodawców- który wtedy
odpowiada również na wszelakie pytania ze strony posłów oraz debatę
dotyczącą ogólnych założeń projektu. W przypadku, gdy pierwsze
czytanie ma miejsce na posiedzeniu Sejmu, kończy się ono podjęciem
uchwały o skierowaniu projektu do jednej bądź kilku komisji właściwych
ze względu na tematykę, jakiej ten dotyczy. Już na tym etapie może też
zostać złożony wniosek o odrzucenie projektu w całości.Komisje,
prowadząc analizy, mogą poprawiać i modyfikować treść poszczególnych
artykułów proponowanej ustawy. Niekiedy powołują ze swego grona
specjalne podkomisje, by móc szczegółowiej rozpatrzyć dany projekt.
Ponadto zasięgają opinii u zaproszonych specjalistów z danej dziedziny
tj. ekspertów komisji. Obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach komisji i podkomisji ma upoważniony reprezentant wnioskodawcy. Są one otwarte także dla przedstawicieli mediów.

W
rezultacie tych prac komisja ustala wspólne stanowisko w sprawie
analizowanego projektu i przedstawia go w formie sprawozdania, gdzie
zamieszany jest wniosek o przyjęcie projektu bez poprawek, przyjęcie
projektu z określonymi poprawkami lub odrzucenie projektu.Do
sprawozdania dodaje się także, po pisemnym zgłoszeniu, wnioski oraz
propozycje poprawek odrzuconych przez komisje, które stanowią później
przedmiot obrad jako wnioski mniejszości. Komisja wyłania ze swego grona
posła sprawozdawcę, którego rolą jest przedstawienie sprawozdania oraz
efektów prac komisji nad projektem w trakcie drugiego czytania.

Drugie czytanie

Odbywa
się zawsze na posiedzeniu Sejmu, obejmując przedstawienie sprawozdania
komisji oraz przeprowadzenie dyskusji, podczas której mogą być zgłaszane
kolejne poprawki czy wnioski. Prawo wnoszenia poprawek w czasie
drugiego czytania posiadają: wnioskodawca (np. Prezydent w przypadku
prezydenckiego projektu), grupa co najmniej 15 posłów, przewodniczący
klubu lub koła poselskiego, a także Rada Ministrów. Mogą być one proponowane do momentu zakończenia drugiego czytania.
Termin jest ostateczny dla wnioskodawcy, który zamierza wycofać
projekt. Ma znaczenie także dla poselskich projektów ustaw, jeśli bowiem
jeden czy kilku posłów wycofa poparcie dla wspomnianego, przez co ilość
podpisów spadnie poniżej 15, projekt ten zostanie uznany za wycofany.

W
przypadku zgłoszenia następnych poprawek bądź wniosków podczas drugiego
czytania, projekt zostaje ponownie skierowany do komisji, gdzie są one
rozpatrywane i oceniane. Następnie organ wnosi o ich przyjęcie lub
odrzucenie poprzez sprawozdanie przedstawiane Sejmowi. Natomiast, jeśli
projekt nie został skierowany powtórnie do komisji, może odbyć się
niezwłocznie czytanie trzecie.

Trzecie czytanie

Na
posiedzeniu Sejmu poseł sprawozdawca przedstawia dodatkowe sprawozdanie
komisji oraz jej stanowisko wobec zgłoszonych podczas II czytania
poprawek. Kolejny krok stanowi głosowanie posłów, zarówno nad
zgłoszonymi wnioskami, jak i poprawkami. Na początku ma miejsce
głosowanie nad potencjalnym wnioskiem o odrzucenie projektu w całości,
potem nad poprawkami do poszczególnych artykułów, a w końcu projektem
jako całości, uwzględniającej zmiany wynikające z zaakceptowanych
poprawek.Ustawa jest uchwalana zwykłą większością głosów
(więcej głosów jest za niż przeciw) w obecności co najmniej połowy
ustawowej liczby posłów. Przepisy prawa przewidują też inne proporcje
głosów konieczne do uchwalenia ustawy w szczególnych przypadkach.
Następnie Marszałek przekazuje ustawę (w tym momencie projekt stał się
już ustawą, mimo że jeszcze nie jest ona obowiązującym aktem prawnym) do
Senatu.

Zadanie Sejmu w procesie legislacyjnym

Procedury rozpatrywania ustaw przez Senat określają Konstytucja RP oraz Regulamin Senatu.

Marszałek
Senatu, po otrzymaniu ustawy uchwalonej przez Sejm, kieruje ją do
właściwych komisji senackich (jednej bądź kilku), których zadaniem jest
przeanalizowanie dokumentu oraz opracowanie projektu stanowiska Senatu w
jego kwestii. Ma na to nie więcej niż 14 dni. Następnie, podczas
posiedzenia Senatu mają miejsce debata i głosowanie, w rezultacie
których Senat podejmuje uchwałę. Może ona zawierać wniosek o przyjęcie
ustawy bez zmian (wtedy jest przekazywana Prezydentowi do podpisu),
wniosek o jej odrzucenie w całości lub wprowadzenie poprawek (wówczas
jest ponownie kierowana do Sejmu). Senat dysponuje ściśle określonym
czasem na podjęcie decyzji w sprawie ustawy, a wynosi on w przypadku:
ustaw zwykłych – 30 dni od jej przekazania, ustawy budżetowej – 20 dni, a
ustaw pilnych – 14 dni. Jeśli w tym terminie Senat nie wprowadzi
żadnych poprawek, ani nie zadecyduje o odrzuceniu ustawy, zostaje ona
przyjęta w brzmieniu ustalonym przez Sejm.

Uchwałę Senatu analizuje Sejm

Ostateczna decyzja dotycząca kształtu ustawy należy do Sejmu. W przypadku,
gdy Senat podejmie uchwałę o wprowadzeniu poprawek lub zadecyduje o
odrzuceniu ustawy w całości, to zostaje ona kierowana przez Marszałka
Sejmu pod obrady tej samej komisji, która uprzednio pracowała nad
dokumentem. Komisja, przy udziale senatora sprawozdawcy, debatuje w
sprawie stanowiska Senatu, po czym przedstawia kolejne sprawozdanie,
wnioskując o przyjęcie senackich poprawek w całości, części lub o ich
zupełne odrzucenie. Sejm ma prawo zarówno nie wyrazić zgody na poprawki
Senatu, jak i na przyjęcie wniosku o odrzucenie ustawy. Dzieje się to za
pośrednictwem osiągnięcia bezwzględnej większości podczas głosowania z zachowaniem kworum.
Jeżeli takiej nie będzie, w ostatecznym tekście ustawy muszą zostać
uwzględnione zmiany wprowadzone przez Senat lub jego sprzeciw zostaje
zaakceptowany, przez co ustawa upada. Po rozpatrzeniu stanowiska Senatu,
ustawa zostaje skierowana do prezydenta RP.

Co z projektem ustawy może zrobić prezydent

Głowa państwa ma możliwość podjęcia kilku kroków. Pierwszym z nich stanowi podpisanie ustawy w ciągu 21 dni od jej przedstawienia (7 w przypadku ustawy budżetowej). Tym samym zarządza jej publikację w Dzienniku Ustaw. By dokument stał się obowiązującym aktem prawnym musi jednak minąć określony czas, zwany vacatio legis. Zazwyczaj wynosi on 14 dni, jednak w uzasadnionych przypadkach może zostać skrócony, co przewiduje Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Konstytucja przewiduje też instytucję weta prezydenta
(tzw. weto ustawodawcze), które jest jednoznaczne z odmówieniem
podpisania ustawy i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia przez Sejm
wraz z umotywowanym wnioskiem. Wówczas nie ma on jednak możliwości
wprowadzenia jakichkolwiek poprawek.  Jeżeli weto prezydenta zostanie
odrzucone większością 3/5, w obecności co najmniej połowy ustawowej
liczby posłów, zostaje on zmuszony do podpisania ponownie uchwalonej
ustawy i wydania decyzji o jej ogłoszeniu. Brak większości oznacza 
zatrzymanie procesu legislacyjnego, w konsekwencji czego ustawa nie
nabiera mocy prawnej.

Ostatnią ewentualność, z jakiej może skorzystać prezydent, stanowi skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego.
Dzieje się tak w sytuacji, gdy występują wątpliwości, czy dokument jest
zgodny z obowiązującą Konstytucją. Jeśli organ sądowniczy potwierdzi
zgodność z ustawą zasadniczą, prezydent nie może odmówić złożenia
podpisu. Jeżeli jej zaprzeczy, ustawa upada.

Niekiedy zdarza się,
iż Trybunał orzeka nieprawidłowość tylko wybranych przepisów ustawy.
Wówczas prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, może podpisać
dokument z pominięciem wspomnianych przepisów bądź zwrócić go Sejmowi w
celu usunięcia niezgodności. Ostatnie oznacza ponowne rozpatrzenie
ustawy przez obie izby parlamentu, które ma prowadzić do takiej
modyfikacji jej treści, by nie przeczyła ona Konstytucji. Poprawiona
wersja jest przekazywana prezydentowi do podpisu.

Przebieg procedury budżetowej

Tryb
ustawodawczy wygląda inaczej np. w przypadku ustawy budżetowej, wówczas
zyskuje bardziej sformalizowany charakter. Jej projekt zwyczajowo
przedstawia się na posiedzeniu plenarnym Sejmu
Premier albo Minister Finansów.Procedura budżetowa wiąże się z
ograniczeniem roli Senatu, który nie ma prawa odrzucenia uchwały Sejmu.
Może natomiast zgłosić poprawki po trzecim czytaniu, z tym
zastrzeżeniem, że zwiększenie wydatków ma nie powodować zwiększenia
deficytu budżetowego w stopniu większym niż przewiduje to projekt
ustawy. Na podjęcie decyzji w sprawie dokumentu, wyższa izba parlamentu
ma 20 dni. Jej poprawki mogą być odrzucone przez Sejm bezwzględną
większością głosów. Przepisy wykluczają zaistnienie weta prezydenta w
przypadku ustawy budżetowej, może on jednak skierować ją do Trybunału,
który musi wydać stosowne orzeczenie w ciągu dwóch miesięcy. Na
podpisanie dokumentu przez prezydenta i ogłoszenie jej publikacji
przewidziano 7 dni. Wszystkie opisane zmiany mają na celu zapewnienie
przyjęcia ustawy w przewidzianym terminie. Inicjatywa ustawodawcza w
przypadku procedury budżetowej (oraz ustaw o udzieleniu gwarancji
finansowej przez państwo) zastrzeżona jest wyłącznie do Rady Ministrów.

Jak obywatele mogą zgłosić projekt ustawy

Proces ten inicjuje każdorazowo powstanie powstanie Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej. Tworzy go grupa co najmniej 15
obywateli polskich, którzy posiadają prawo wybierania do Sejmu oraz
złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu. Zyskuje on
osobowość prawną, z chwilą przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia
o powstaniu komitetu wraz z danymi osobowymi członków i przekazania
1000 pierwszych podpisów popierających projekt ustawy. Jeżeli zawiadomienie spełnia wymogi formalne, Marszałek wydaje postanowienie o jego przyjęciu. Ma też obowiązek ogłosić w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim,
fakt nabycia osobowości prawnej, adres komitetu oraz miejsca
udostępnienia projektu ustawy do publicznego wglądu. Od tej
chwili następuje zbieranie pod projektem ustawy 100.000 podpisów
obywateli. Treść dokumentu musi być wówczas ogólnie dostępna i nie
ulegać zmianom. Podpisy sumują się, więc pierwsze 1.000 stanowi część wymaganej liczby
100 tysięcy. Największa trudność tkwi na tym, iż należy zmieścić się w
określonym terminie. Zebrane podpisy nie mogą być dostarczone później
niż 3 miesiące od daty postanowienia Marszałka Sejmu o przyjęciu
zawiadomienia o utworzeniu komitetu lub postanowienia Sądu Najwyższego
(kiedy Marszałek odmówił przyjęcia zgłoszenia i uzyskało ono moc w
wyniku postanowienia SN – w trybie art. 6 ust. 5 ustawy o wykonywaniu
inicjatywy).

Projekty obywatelskie rzadko uzyskują akceptację zmieniających się
większości sejmowych. Z tego powodu funkcjonują przepisy zapewniające im formalną przewagę nad innymi projektami. Pierwszy z nich dotyczy wyjątku w zasadzie dyskontynuacji – praca nad projektami obywatelskimi nie kończą się wraz z kadencją Sejmu. Ponadto muszą rozpocząć się w określonym
czasie. Pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu przeprowadza się w
terminie 3 miesięcy od daty wniesienia projektu, a w przypadku kiedy
jest to kolejna kadencja (projekt nie został objęty zasadą
dyskontynuacji) – w terminie 6 miesięcy od daty pierwszego posiedzenia
Sejmu.


Source: Gazeta prawna